La lettre des décideurs économiques et financiers des hôpitaux

ÉDITORIAL-ÉVÈNEMENT

Risque-t-on une dérive des comptes de la sécurité sociale ?

Henri ESTRAT

Le Haut conseil du financement de la protection sociale fait le point sur la cohérence entre
le financement de la protection sociale et les dépenses de protection sociale. Sa particularité réside dans la distinction entre des régimes sociaux dont les prestations ont une vocation universelle justifiant un financement majoritaire par la voie d'impositions de toutes nature, et des régimes dont les prestations ont une nature contributive, qui ont logiquement vocation à être essentiellement financées par des cotisations assises sur les revenus d'activité.

Il existe une modification significative entre le contexte économique et financier qui prévalait lors de la présentation de la LFSS 2019 et celui qui prévaut aujourd'hui. De cette évolution, le HCFiPS s'est interrogé sur l'effet des mesures récentes affectant le financement de la protection sociale.

Lors de la présentation de la LFSS 2019, l'environnement macroéconomique apparaissait relativement porteur. Après une croissance du PIB en net progression en 2017, la croissance s'est infléchie au premier semestre 2018, ce qui a obligé le gouvernement à ramener ses perspectives de croissance annuelle à 1.7%. Parallèlement l'inflation est relevée à 1.6% et la croissance de la masse salariale du secteur privé a été ramenée à 3.5%.

Les équilibres financiers des régimes de protection sociale sont largement dépendants de ces agrégas macro-économiques. En effet, les recettes sont principalement assises sur la masse salariale du secteur privé et une faible inflation se traduit par une moindre revalorisation annuelle des prestations qui sont réglementairement indexées sur cette grandeur sauf mesures gouvernementale de désindexation. Les mesures nouvelles, tant en dépenses qu'en recettes, influent directement sur les équilibres financiers. Par ailleurs, au-delà des évolutions démographiques (croissance de la population, vieillissement), qui jouent un rôle majeur dans la dynamique de certaines prestations (retraites, prestations familiales, et dans une moindre mesure, dépenses de soins), les prestations servies par l'assurance chômage (et dans une moindre mesure certaines prestations de la branche famille) dépendent également de la conjoncture économique, par le biais de l'évolution de l'activité ou par celle des revenus.

Ce rétablissement des comptes sociaux s'est effectué dans un contexte de faible progression spontanée des recettes et donc essentiellement par les mesures visant accroître les ressources des régimes sociaux. Il est donc largement imputable aux mesures prises de 2011 à 2016, d'une part, pour accroître les ressources des régimes sociaux (majoration du taux des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, sur le forfait social, hausses des taux de cotisation aux régimes de retraite de base et complémentaires...) et le maintien de la croissance en volume à 1.6% des prestations de protection sociale. La politique de réduction du coût du travail matérialisé par le CICE et sa transformation en allégement pérenne de cotisation a eu également des impacts sensibles sur la structure du financement des prestations sociales. Concrètement, la suppression du CICE s'accompagne :

d'une réduction de 6 points du taux de cotisation d'assurance maladie pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, de manière à accorder le même bénéfice que dans le cadre du CICE, mais de manière immédiate et non plus avec un décalage d'un an ;

d'un relèvement d'environ 6 points du coefficient maximal de réduction de l'allégement général sur les bas salaires, afin de maintenir le niveau global des allégements au SMIC. Ce relèvement du coefficient est opéré par l'intégration des cotisations d'assurance vieillesse complémentaires dans le calcul de la réduction, soit 6,01 points au niveau du SMIC.

d'un renforcement du coefficient maximal des allégements généraux de 4,05 points, en intégrant les contributions d'assurance chômage. Cependant la LFSS2019 a prévu que ce dispositif n'entrerait en vigueur que pour les rémunérations dues au titre des périodes d'activité courant à compter d'octobre 2019. Ce décalage permet de réduire, à hauteur de 2,5 Md€ en 2019, le coût de ce renforcement des allégements généraux pour les finances publiques, estimé à 3,5 Md€ en année pleine.

Ces allègements de ressources pour la Sécurité Sociale ont été compensés par une majoration significative du transfert de TVA. Ainsi le transfert de TVA passera de 10.5 en 2018 à 46.1Md€ en 2019. Dans cette circonstance la TVA devient une recette essentielle de la Sécurité sociale.

Ainsi dans l'assiette du financement, la part de la consommation est renforcée au détriment du revenu d'activité.

Cependant, le rétablissement global espéré dans la LFSS 2019 est remis en cause par l'ensemble des dernières mesures prises pour calmer la colère sociale. La loi du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économique et sociale (MUES) comporte quatre mesures destinées à améliorer le pouvoir d'achat des plus modestes. Ces mesures ont d'importantes répercussions sur le système de protection sociale en prévoyant :

l'exonération de toutes les cotisations et contributions sociales (et d'impôt sur le revenu) dans la limite de 1 000 euros des primes versées aux salariés percevant un salaire annuel inférieur à 3 SMIC, si elles sont versées avant le 31 mars L'hypothèse retenue étant qu'il n'y aura pas d'effet d'aubaine, cette mesure n'a pas d'impact direct sur les finances sociales

l'entrée en vigueur au 1ier janvier 2019 de l'exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires prévue en LFSS ainsi qu'une exonération d'impôt sur le revenu dans la limite de 5 000 euros pour un coût de 1,3 Md€ en termes de cotisations sociales uniquement en 2019 (puisque la mesure était déjà prévue en année pleine à compter de 2020) et de 2 Md€ côté fiscal (l'impôt sur les sociétés se affecté par la réductions des bénéfices réduits par les primes versées).

un taux de CSG de 6,6% au lieu de 8,3% pour les pensionnés percevant des rémunérations inférieures à un certain seuil de Revenu fiscal de référence (2 000€ pour un retraité célibataire n'ayant pour ressource que sa pension de retraite) Cette mesure revient partiellement sur la hausse généralisée de 1.7 points de la CSG de 2018, laissant ainsi 30% des retraités concernés par cette hausse. L'impact pour les finances publiques est estimé à 1,3 Md€.

la remise d'un rapport sur le relèvement de la prime d'activité de 100 euros pour un salarié au SMIC sans impact pour les employeurs, qui accompagne la décision de relèvement de la prime d'activité prise parallèlement par voie réglementaire, et dont le coût pour les finances publiques est estimé à 2 Md€.

Si l'on tient compte de la suppression de la hausse des taxes sur le carburant annoncée quelques semaines plus tôt, l'ensemble des mesures destinées à répondre aux préoccupations exprimées par le mouvement des « gilets jaunes » aura ainsi un coût important pour les finances publiques, estimés à plus de 10 Md€.

Compte tenu du cadre juridique existant, l'impact financier des mesures de la loi MUES devraient être compensées à la sécurité sociale dans le cadre d'une LFSS rectificative 2019 ou LFSS 2020 ou il faudra écarter le principe de compensation par une disposition expresse.

En début d'exercice 2019, l'environnement économique et financier international n'est pas favorable (faible croissance en Allemagne, incertitudes liées au Brexit au Royaume-Uni, tensions budgétaires en Italie, repli protectionniste des E-U, ralentissement de l'économie chinoise, hausse du baril de pétrole, tension dans le détroit d'Ormuz). Dans ce contexte, la commission européenne prévoit une croissance du PIB français de seulement 1,3% en 2019 (équivalente à celle de la zone euro). Dans le programme de stabilité, le gouvernement fixe la prévision de croissance à 1.4% pour les années 2019 à 2022 et une croissance de la masse salariale de 3.1% en 2019 puis 2.9% en 2020. L'ensemble des mesures prises et l'affaiblissement de la conjoncture internationale remettent en cause la perspective d'un retour à l'équilibre du régime général et du FVS à l'horizon 2022. Ce qui pose un problème vis à de la suppression de la CADES en 2024. Si l'essentiel de la dette sociale accumulée a bien été transféré à la CADES, l'ACOSS présente un solde de trésorerie négatif couvrant en partie des déficits non repris du régime général, du FSV ou d'autres régimes. Cette dette sociale est actuellement financée chaque année par des émissions de dettes de court terme par l'ACOSS. Le passif net des branches représente 15Md€. Conformément aux engagements du Gouvernement, une première reprise de dette de 6 Md€ doit être effectuée en 2020, deux tranches de 6 Md€ et 3 Md€ respectivement devant ensuite être transférées ultérieurement. Mais toute nouvelle reprise de dette sociale par la CADES ne pouvant avoir pour conséquence d'allonger l'horizon d'apurement de la dette sociale au-delà de 2024, elle doit donc s'accompagner d'un transfert de CSG à compter de 2020 (à hauteur de 1,5 Md€ en 2020, 3,5 Md€ en 2021, et 5 Md€ en 2022). Cependant cette éventualité reposait sur l'hypothèse que le régime général et le FSV dégageraient des excédents. Si comme le prévoit le HCFiPS ces excédents ne sont pas au rendez-vous, la question du respect des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale se posera, sauf à modifier les règles concernant les relations financières entre l'État et la sécurité sociale.

Dans ces conditions l'Assurance maladie devra réaliser des économies. Hors mesures gouvernementales affectant le prix des médicaments et les tarifs hospitaliers, la branche maladie a pour ambition de réaliser 2 069 millions d'€ d'économies réparties selon le tableau ci-dessous (en millions d'€):

Le contexte économique conduit à tempérer les espoirs d'un redressement des soldes des comptes publics en 2022 d'autant qu'ils sont fragilisés par les annonces suite au grand débat national1. La fragilité de ces projections est d'autant plus importante qu'elles reposent sur certaines hypothèses optimistes :

La stabilité des recettes hors prélèvements obligatoires par rapport au PIB qui en réalité diminue 0.1% depuis 10ans ;

Une hausse de l'inflation de 1.3% à 1.75% ;

Une baisse en volume des dépenses non documentées et soumis à de forts aléas (dépenses de l'Union européennes, JO, infrastructures de transport, pari de l'accroissement des recettes de l'assurance chômage...) ;

Un maintien des taux d'intérêt très bas dans un contexte géopolitique instable.

Notes :

(1) La dégradation globale des soldes publics en 2020 pourrait être de 1.2 point de PIB

 

Newsletter de Finances Hospitalières

Inscrivez-vous et soyez informé de nos nouvelles parutions et de l'actualité de notre site